Planejamento sistêmico: O que considerar?

As Soluções baseadas na Natureza devem ser configuradas à realidade local, levando em consideração diversos fatores complexos e abrangentes, como aspectos sociais, ambientais, de governança, orçamentários e operacionais. É necessário entender e analisar cada um desses pontos e suas respectivas implicações para o sucesso e a efetividade na implementação.

Aspectos ambientais

O meio ambiente é um tema prioritário na implantação de planos locais, obras e atividades públicas e privadas, sobretudo as ações de SbN. Em termos práticos, o planejamento sistêmico propõe um olhar para as questões ambientais a partir de um diagnóstico local, da legislação do setor e da identificação das potencialidades e fragilidades do solo urbano e da terra rural [19].

Podemos dizer que toda cidade ou região possui uma “assinatura ambiental” determinada por vários fatores como clima, relevo, tipo de vegetação, biomas, latitude, hidrografia, entre outros. Considerando as dimensões continentais do Brasil – país com a maior biodiversidade do mundo e que ocupa quase metade da América do Sul –, a combinação entre esses fatores pode gerar uma infinidade de realidades distintas, o que dificultaria qualquer tipo de generalização ou padronização de assinatura ambiental para o país.

Contudo, podemos destacar a nossa relação com a água. Com média anual de precipitação entre 1.250 e 2.000 mm, o Brasil detém 12% dos recursos de água doce do mundo, o que a torna um recurso comparativamente abundante no país [20]. Distribuído em 200 mil microbacias em 12 regiões hidrográficas, dispomos de um enorme potencial hídrico, capaz de prover um volume de água por pessoa 19 vezes superior ao mínimo estabelecido pela Organização das Nações Unidas – ONU [21].

Apesar da riqueza, os recursos hídricos no Brasil não são inesgotáveis e o acesso à água não é igual para todos, devido, sobretudo, às características geográficas de cada região [20]. Enquanto os estados nordestinos são predominantemente semiáridos, a região amazônica tem abundância de água.

Soma-se a isso, os efeitos das mudanças climáticas globais e das alterações da cobertura, uso e ocupação do solo dos diversos biomas nacionais, que tem reforçado eventos climáticos extremos no país, sejam eles ligados à abundância ou escassez de algum elemento do clima – ondas de calor e extremos de friagem, chuvas torrenciais e crises hídricas sazonais, etc.

Bacia Hidrográfica como unidade de planejamento

De modo geral, é por meio dos rios, lagos e riachos que a água desenha os territórios das cidades e supera fronteiras e delimitações municipais e/ou estaduais. As interconexões no ambiente natural permitem que um impacto em uma região seja amplamente sentido em outra, o que exige um arcabouço de políticas públicas, apoiado na legislação, que geralmente no Brasil prioriza delimitações administrativas e não naturais. Neste contexto, é de suma importância que os processos de planejamento considerem as bacias hidrográficas como unidade territorial, tal como instituída pela Lei das Águas – Lei Federal n.º 9.433 de 1997, que cria a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH).

Ações de controle das cheias de rios, por exemplo, evitam problemas de enchentes nas cidades, mas, como na maioria das vezes são feitas por meio da canalização dos trechos críticos, podem trazer consequências graves para outras regiões da bacia. Caso não seja feito um planejamento sistêmico da bacia, a canalização acaba apenas transferindo a inundação de um lugar para outro.

A utilização da delimitação da bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento é a prática mais adequada, especialmente quando o problema a ser resolvido se refere a questões relativas à gestão de recursos hídricos, tais como garantir quantidade e qualidade da água para abastecimento público, macro e micro drenagem urbana etc. Ainda pensando em governança, justifica-se a atuação junto aos Comitês de Bacias Hidrográficas que consideram a bacia hidrográfica, área ou região de drenagem de um rio principal e seus afluentes, como unidade territorial.

Governança local

Em um ambiente em que haja diferentes interesses, valores e normas – e onde muitas vezes há ausência de consenso sobre metas e objetivos –, são enormes os desafios na busca de padrões aperfeiçoados de governança.

Uma boa governança de iniciativa de SbN reflete em uma ação efetiva e duradoura. Para atingir o objetivo, ela abarca diversos aspectos:

• responsabilidade de decisão, planejamento, implementação e gestão;
• definição de etapas, atividades necessárias e regras;
• papéis e forma de comunicação entre os agentes envolvidos;
• estrutura física, institucional e de recursos humanos para viabilizar as ações.

A governança adequada aplicada ao planejamento urbano garante um padrão socialmente sustentável para a cidade. Isso implica não apenas no engajamento das partes interessadas relevantes em decisões particulares, mas principalmente na busca mais efetiva do direito à cidade, inclusive desafiando lógicas de mercado que intensificam a desigualdade e a gentrificação.

Áreas públicas estão sob responsabilidade do Governo. As autoridades locais e/ou regionais têm a incumbência de decidir como esses espaços podem e não podem ser usados, como são projetados e como devem ser mantidos. O Poder Público tem a opção também de permitir que outros atores e partes interessadas compartilhem essa responsabilidade por meio de, entre outros instrumentos, concessões, parcerias público-privadas (PPP), acordos de cooperação para implantação e/ou manutenção.

A gestão das águas urbanas é um sistema complexo que envolve muitos atores e escalas, tanto governamentais como não governamentais.

Corpos hídricos como os rios, em muitos casos, são divisas naturais entre municípios. Quando isso acontece, a gestão deve ser compartilhada entre duas ou mais gestões municipais ou exigir a intervenção de instâncias em escalas mais amplas, como governos estaduais ou coordenações com funções públicas de interesse comum para planejamento integrado – muito comuns em regiões metropolitanas. Além disso, dado o vínculo à rede hídrica, o Comitê e a Agência de Bacia Hidrográfica devem também ser envolvidos.

Os Conselhos Municipais e a participação social

A construção e a consolidação de uma agenda para o desenvolvimento urbano sustentável pressupõem um amplo processo de discussão e de pactuação entre os diversos atores que vivenciam o cotidiano da cidade – e que usufruem, de forma bastante desigual, das estruturas e serviços por ela oferecidos. Ao dar voz aos diferentes segmentos sociais, é possível identificar demandas específicas que dificilmente seriam captadas apenas pelo viés técnico [19].

Nos municípios existe uma série de movimentos e grupos que objetivam a participação social com diversidade de setores, como os Conselhos Municipais de políticas públicas de meio ambiente, saúde, saneamento, segurança pública, habitação, entre outros. A estrutura destes conselhos deve ser aproveitada – e, caso não existam em determinada localidade, tem de ser estimulada –, pois são fóruns de participação ampliada para debate das políticas públicas.

Muitos destes grupos são gestores de fundos temáticos, nos quais podemos encontrar fontes de recursos para financiar projetos e implementar planos e ações com uso de SbN.

Além dos conselhos de meio ambiente – que logicamente devem considerar as SbN como ferramentas orientadoras das políticas ambientais dos municípios –, os demais conselhos da agenda urbana podem e devem participar da construção de debates e formular políticas públicas integradas e exercer papel decisivo na co-construção de soluções sistêmicas para os problemas das cidades.

Conselhos municipais de habitação e de saneamento, por exemplo, podem, a partir de suas áreas de atuação, influenciar na elaboração de projetos habitacionais mais resilientes do ponto de vista socioambiental ou da inclusão de SbN enquanto técnicas de saneamento ambiental mais amplo.

A adoção de órgãos colegiados – conselhos, comitês, comissões etc. –, embora demande relativamente mais tempo para as tomadas de decisão, torna o processo mais participativo e transparente. Por isso, deve-se verificar a organização e a capacidade dos órgãos envolvidos, bem como as competências a serem atribuídas a eles, para atingirmos um bom nível de eficiência.

É importante considerar a divulgação e a capacitação destes espaços, especialmente em colegiados e movimentos que objetivam a participação social e com diversidade de setores, como por exemplo os Conselhos Municipais de políticas públicas.

Entenda mais sobre o assunto acessando o módulo Participação social no centro do planejamento do Programa Cidades Sustentáveis.

Comunicação estratégica

Comunicação é um ponto fundamental para o êxito da implementação das ações de uma iniciativa de SbN e está muito relacionada à dimensão da governança. Ela pode ser segmentada em duas principais frentes:

1. Interna – realizada entre os atores envolvidos no arranjo institucional, buscando integração com políticas e programas complementares de modo a aumentar a robustez e a efetividade dos resultados; e
2. Externa – direcionada à sociedade em geral, com o objetivo de permitir à comunidade entender o problema e participar das discussões e tomadas de decisão.

Na comunicação interna, destaca-se a criação – ou aproveitamento – de fóruns e colegiados, tais como conselhos, comitês, câmaras técnicas e grupos de trabalho. Devido à característica das SbN de atender a diversas agendas ao mesmo tempo, essas equipes devem contar com a participação de profissionais de diferentes áreas da administração pública, de modo a discutir temas e projetos de relevância para todas as esferas.

Ainda, destacamos que o próprio fluxo de aprovação das ações – reuniões, audiências etc. – é uma forma de divulgação, pois, à medida que os processos e temas discutidos vão ganhando mais notoriedade e quebrando paradigmas, aumentam as possibilidades de aprovações futuras.

Quanto à comunicação externa, há necessidade de criação e utilização de instrumentos muito mais efetivos, sobretudo utilizando tecnologias acessíveis, redes sociais, campanhas e movimentos que envolvam a sociedade como um todo. Neste aspecto, ela é uma forma de educação ambiental aplicada. Aproximar-se da população, mesmo que em ambiente virtual, permite entendimento e sensibilização da comunidade a respeito das questões envolvidas.

Formação de consciência ambiental mais ampla

Entender a comunicação externa como uma modalidade de educação ambiental aplicada é importante. No entanto, as pautas adotadas nas estratégias de educação ambiental de empresas e governos geralmente estão limitadas a ações em pequena escala, como a sensibilização sobre redução do uso de embalagens, a separação e a reciclagem de lixo etc. Obviamente, estes são temas de extrema relevância que devem ser incorporados no dia a dia das pessoas, porém tratam de uma pequena parte do problema.

Entre outros exemplos, podemos citar também a ênfase dada à simples limpeza urbana como forma de combate às enchentes em épocas de chuva, em detrimento de uma informação mais qualificada sobre a impermeabilização do solo; ou ainda, a demanda pelas obras de canalização de córregos como única solução para o saneamento básico, em vez de uma informação mais qualificada e ampla sobre o saneamento ambiental.

É importante relacionar o grau de conhecimento da sociedade civil ao papel e peso dos formadores de opinião – em especial a mídia televisiva e as redes sociais –, que frequentemente reforçam pautas tidas como mais importantes por meio da massificação de informações mais aceitáveis ao senso comum.

Na prática, por exemplo, boa parte da população não consegue enxergar a relação entre a falta de um jardim permeável no quintal das casas com o alagamento da avenida principal do bairro, mesmo que seja atingida por uma boa comunicação estratégica.

É necessário ir além e garantir o entendimento do contexto e problema como um todo.

Uma abordagem mais eficaz deve considerar também o entendimento da função dos ecossistemas e de seus processos naturais – em escala local, regional e global – para garantir a manutenção da vida humana no planeta, atenuar catástrofes, evitar prejuízos econômicos, entre outros.

Neste sentido, a educação formal assume um papel crucial e anterior ao da comunicação, visto que, sem um embasamento sobre as questões ambientais, a sociedade não atinge uma aprendizagem significativa, de modo a romper as barreiras do senso comum.

Aspectos financeiros e orçamentários

A dimensão econômico-financeira é um dos grandes desafios na gestão pública. Quanto às SbN, as fontes de recursos disponíveis devem possibilitar o custeio de múltiplos elementos:

• custos de concepção e desenho do planejamento e dos projetos;
• estudos prévios e elaboração de projetos executivos e orçamentários;
• articulação junto a atores estratégicos;
• despesas operacionais, como estrutura física e equipamentos;
• construção de capacidades técnicas, administrativas e jurídicas;
• compra de maquinário, equipamentos e materiais; bem como
• implementação, monitoramento e manutenção das ações necessárias.

Vários estados e municípios adotam o modelo de fundos ambientais para o custeio dos programas, abarcando recursos de diferentes fontes. A decisão da aplicação do recurso fica sob responsabilidade dos conselhos de meio ambiente, mas, no entanto, há algumas dificuldades a vencer:

• insuficiência dos recursos arrecadados;
• ausência de dotação orçamentária para SbN nos fundos e consequente competição com outras políticas públicas pelos recursos;
• baixa capacidade do Poder Público para operar os fundos; e
• obstáculos para o repasse dos recursos quando há baixa qualidade dos projetos.

Apesar das complicações, o modelo de fundos públicos ainda se apresenta como uma boa estratégia para acomodar recursos de fontes distintas, que podem originar-se de, por exemplo:

• recursos destinados pela prefeitura;
• medidas compensatórias por meio de Termo de Ajuste e Conduta (TAC) firmado entre infrator e Ministério Público;
• compensações e medidas mitigadoras advindas do processo de licenciamento ambiental municipal.
• fundos de fomento e financiamento internacionais;
• cobrança pelo uso da água destinado via comitê de bacias; e
• pagamento por serviços ambientais (PSA).

Há também os incentivos tipicamente urbanos, como redução nos valores de IPTU, transferência de potencial construtivo, arrecadação de parte do ICMS Ecológico, descontos em outorga onerosa do direito de construir, contribuição de melhoria, entre outros.

No processo de levantamento das possíveis fontes de financiamento, aconselhamos considerar parcerias com ONGs, universidades ou programas governamentais – estaduais e federais – que abraçam as ações previstas nos projetos, como restauração de áreas específicas, assistência técnica, capacitação, apoio no planejamento, gestão e implementação. Além disso, é recomendável o envolvimento de empresas que atuam na região e que podem se beneficiar das ações práticas, como em campanhas de “adote uma praça”.

Além de financiadoras, as empresas podem atuar também como parceiras técnicas, contribuindo na execução de algumas das fases do projeto, especialmente se tiverem relação com a SbN implementada, como é o caso frequente de empresas de saneamento. Trabalhar em sinergia com esses atores tornará os projetos mais sustentáveis tanto do ponto de vista financeiro quanto do técnico.

Aspectos operacionais

Uma política ou estratégia sem ações concretas não passa de uma boa ideia, por isso é muito importante considerar as questões operacionais. São elas que devem materializar, de forma transversal e integradora, todos os aspectos de governança, o arranjo institucional, as fontes de recursos, os elementos ambientais, bem como outras ações relacionadas à execução do programa.

Soluções baseadas na Natureza exigem expertise, conhecimento e estrutura física e de recursos humanos para a garantia da implantação, gerenciamento, execução e perenidade da ação. Deve haver investimento em capacitação e fortalecimento das equipes internas, no intuito de evitar a contratação de serviços terceiros.

Bons projetos buscam aumentar a capacidade operacional por meio da realização de parcerias com outras entidades para suprir carências técnicas e operacionais. O compartilhamento de responsabilidades, por meio de parcerias com outras instituições governamentais, do terceiro setor e acadêmicas, é altamente recomendável. Universidades e instituições de pesquisa, por exemplo, podem criar linhas de pesquisa e executar tarefas de coleta, análise e reporte de dados, principalmente no que se refere a restauração florestal (restauração ecológica), hidrologia (quantidade e qualidade da água) e espécies nativas que podem ser utilizadas nas SbN. Estas mesmas atividades poderão também envolver empresas de saneamento que dispõem de dados históricos de monitoramento e têm grande interesse nos resultados das pesquisas.

Quanto às ferramentas necessárias à execução, é importante trabalhar com metodologias com embasamento técnico de fácil entendimento, visando a estimular a garantia e/ou melhoria do serviço ecossistêmico.